Wie die EZB den Banken in der Corona-Krise helfen will

Als Reaktion auf die Corona-Krise hat die Europäische Zentralbank (EZB) im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) am 12. März 2020 operationelle Entlastungen für die unmittelbar von ihr beaufsichtigten systemrelevanten Banken beschlossen (abrufbar hier).

Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und andere nationale Aufsichtsbehörden werden diese Beschlüsse aber auch bei ihrer Aufsicht über weniger bedeutende Institute anwenden.

Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Krise werden auch in der Finanzwirtschaft deutlich spürbar sein. Wenn, wie im Moment, gleichzeitig sehr viele Unternehmen der Realwirtschaft in finanzielle Bedrängnis geraten, werden diese Schwierigkeiten entwickeln, laufende Kreditverpflichtungen bei ihren Banken zu bedienen. Fallen Rück- und Zinszahlungen in großem Stil aus, kann das für Banken durchaus bedrohlich werden, da dann der Kapitalrückfluss nicht mehr sichergestellt ist. Umgekehrt führt eine wirtschaftliche Krise in der Regel auch dazu, dass größere Investitionen und Transaktionen aufgrund der zunehmenden Unsicherheit wohl erstmal auf Eis gelegt werden, deren Finanzierung für viele, v.a. größere Banken, ein lukratives Geschäft ist.

Durch die Beschlüsse der EZB soll vor allem sichergestellt werden, dass die Banken sich trotz dieses schwierigen Krisen-Umfelds auf ihr operatives Geschäft konzentrieren und sowohl der Wirtschaft als auch Privathaushalten weiterhin als Kapitalgeber zur Verfügung stehen können.

Maßnahmen der EZB

Konkret hat die EZB, in Abstimmung mit den nationalen Aufsichtsbehörden, u.a. folgende Maßnahmen beschlossen:

  • Der für 2020 geplante EU-weite Banken-Stresstest wird auf das Jahr 2021 verschoben.
  • Institute dürfen zur Erfüllung der Kapitalanforderungen der Pillar 2 Requirements (P2R) Kapitalinstrumente verwenden, die nicht als Common Equity Tier 1 (CET1) qualifizieren, also z.B. Additional Tier 1 (AT1) oder Tier 2 (T2) Kapital. Dies sollte ursprünglich erst mit der Überarbeitung der Kapitaladäquanz-Richtlinie (CRD V) im Januar 2021 in Kraft treten.

Hintergrundinformation: Bei den P2R handelt es sich um Kapitalanforderungen, die zusätzlich zu den Mindestkapitalanforderungen (Pillar 1) erfüllt werden müssen. Die P2R decken die Risiken ab, die in den Mindestkapitalanforderungen nicht abgedeckt oder ausreichend berücksichtigt sind. Sie sind verbindlich und werden im Rahmen des aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP) ermittelt. Die im SREP ermittelten Kapitalanforderungen beinhalten außerdem die Pillar 2 Guidance (P2G) bzgl. Kapitalanforderungen. Diese dienen Banken als Hinweis auf die angemessene Kapitalausstattung, bei der ein ausreichender Puffer für Stresssituationen vorhanden ist. Im Gegensatz zu den P2R sind die P2G allerdings nicht rechtsverbindlich.

  • Institute dürfen vorrübergehend unterhalb der Kapitalanforderungen der P2G, des Kapitalerhaltungspuffers (Capital Conservation Buffer – CCB) und des antizyklischen Kapitalpuffers (Countercyclical Capital Buffer – CCyB) arbeiten. Für deutsche Institute sind der Kapitalerhaltungspuffer und der antizyklische Kapitalerhaltungspuffer im Kreditwesengesetzes (KWG) geregelt.

Hintergrundinformation: Kapitalpuffer verfolgen grundsätzlich das Ziel, die Verlustabsorptionsfähigkeit der Banken zu stärken. Der Kapitalaufbau soll dabei z.B. aus einem zyklischen Motiv heraus erfolgen. Die Idee ist, dass Banken Kapitalpolster in wirtschaftlich guten Zeiten aufbauen, um diese dann in Krisenzeiten zur Aufrechterhaltung ihrer Kreditvergabe verwenden zu können. Ein solcher Kapitalpuffer kann somit eine antizyklische Wirkung entfalten.  Neben des CCB und des CCyB wurden zudem der Puffer für global systemrelevante Banken und der Puffer für national systemrelevante Banken entwickelt. Der CCB soll die allgemeine Verlustabsorptionsfähigkeit der Banken verbessern. Seine Höhe beträgt 2,5 % der risikogewichteten Aktiva einer Bank. Der CCyB soll primär einer krisenbedingten Einschränkung des Kreditangebots entgegenwirken. Zur Zeit gilt in Deutschland ein CCyB von 0,25%.

  • Aufsichtsrechtliche Prüfungen der nationalen Aufsichtsbehörden sollen so pragmatisch und flexibel wie möglich ausgestaltet und, wenn nicht zwingend notwendig, verschoben werden.
  • Die nationalen Aufsichtsbehörden sollen den Instituten wenn möglich ausreichend Spielraum bei z.B. regulatorischen Meldepflichten geben, um Ressourcen der Institute zu schonen.

Wie verhält sich die BaFin?

Die BaFin war als Teil des einheitlichen Aufsichtsmechanismus in die Entscheidung der EZB eingebunden. Sie wird die beschlossenen Entlastungen bei ihrer Aufsicht über die weniger bedeutenden Institute anwenden. So hat sie z.B: aufgrund der momentan deutschlandweit verstärkten Tätigkeit von Arbeitsnehmern aus dem Homeoffice heraus Informationen zur Vereinbarkeit von (Handels-) Tätigkeiten außerhalb der Geschäftsräume der Institute zur Verfügung gestellt (abrufbar hier) sowie dazu Stellung genommen, dass Prüfer von Vor-Ort-Prüfungen (z.B: im Rahmen von Jahresabschlussprüfungen) vorerst absehen können (abrufbar hier).

Das ist ein wichtiges Signal seitens der Aufsicht für die Banken und den Finanzmarkt in diesen schwierigen Zeiten.

Was gilt für wen, wenn EBA/ESMA, EZB und BaFin sich zu demselben Thema äußern? – Aufsichtskonvergenz innerhalb der EU am Beispiel der Geschäftsleitereignung

Geschäftsleiter eines regulierten Unternehmens kann nicht jeder werden. Es gibt spezifische aufsichtsrechtliche Vorgaben, die ein Geschäftsleiter erfüllen muss, z.B. muss er über eine ausreichende fachliche Eignung verfügen und insgesamt zuverlässig sein. Was sind nun die Vorgaben an die fachliche Eignung und was bedeutet Zuverlässigkeit genau? Hierzu geben Veröffentlichungen der Aufsichtsbehörden Aufschluss. Zum Thema Geschäftsleitereignung gibt es gleich von verschiedenen Behörden Äußerungen.

Bereits seit Januar 2016 gilt in Deutschland das von der BaFin veröffentliche Merkblatt zu den Geschäftsleitern, das zuletzt im Januar 2017 aktualisiert wurde. Nachdem EBA und ESMA im März 2018 weitere Leitlinien zur Bewertung der Eignung von Mitgliedern des Leitungsorgans und Inhabern von Schlüsselfunktionen und zur internen Governance veröffentlichten, hat die EZB im Mai 2018 den Leitfaden zur Beurteilung der fachlichen Qualifikation und persönlichen Zuverlässigkeit an diese Leitlinien angepasst.

Angesichts der verschiedenen Veröffentlichungen stellt sich die Frage, welche rechtlichen Verbindlichkeiten damit einhergehen und was in der Praxis beachtet werden muss.

Für deutsche Institute gilt zunächst unmittelbar die Verwaltungspraxis der BaFin, die in dem Merkblatt zu den Geschäftsleitern veröffentlicht ist.

Die Aufgabe von EBA und ESMA hingegen ist unter anderem die Sicherstellung stabiler und funktionsfähiger Finanzmärkte. Dazu gehört auch die Förderung der Aufsichtskonvergenz in den verschiedenen Mitgliedstaaten. Um eine gemeinsame Aufsichtskultur zu schaffen, müssen in der gesamten Union einheitliche Rechtsauslegung und ‑anwendung gewährleistet werden. EBA und ESMA nutzen hauptsächlich Leitlinien sowie Fragen und Antworten (Q&As) und geben so einen einheitlichen Rahmen vor. Die Leitlinien konkretisieren so zunächst europäische Richtlinien oder Verordnungen und sind für die nationalen Aufsichtsbehörden bindend. Sie gelten nicht unmittelbar gegenüber den deutschen Instituten, solange die BaFin sie nicht ausdrücklich in ihre Verwaltungspraxis übernommen hat. Die BaFin übernimmt die Leitlinien der europäischen Aufsichtsbehörden in der Regel, nicht übernommene Leitlinien weist sie auf ihrer Homepage explizit aus.

Systemkritische Banken in Deutschland werden direkt durch die EZB beaufsichtigt. Die EZB kann die Leitlinien von EBA und ESMA innerhalb des vorgegebenen Rahmens durch eigene Leitfäden konkretisieren. Sie trägt so in einer teilnehmenden Rolle zur Ausführung der Aufgaben der europäischen Aufsichtsbehörden bei. Der Leitfaden der EZB zur Geschäftsleitereignung konkretisiert die Beurteilungspraxis der EZB und ersetzt nicht die Leitlinien. So wie das Merkblatt zu den Geschäftsleitern der BaFin die Verwaltungspraxis der BaFin widerspiegelt, zeigt der Leitfaden der EZB zur Geschäftsleitereignung die Verwaltungspraxis der EZB auf. Damit gilt der Leitfaden für die Institute, die die EZB direkt beaufsichtigt, da diese den Erwartungen der EZB genügen müssen. In der Praxis werden auch die nationalen Aufsichtsbehörden den Leitfaden der EZB nicht ignorieren, sondern versuchen, ihn in ihre Aufsichtspraxis zu integrieren, um eine einheitliche Praxis im eigenen Land sicherzustellen. Es sollte für systemkritische Banken kein wesentlich anderer Maßstab gelten als für den restlichen Finanzmarkt.

Inhaltlich nennt die EZB folgende Beurteilungskriterien für angehende Geschäftsleiter: Erfahrung, Leumund, Unvoreingenommenheit und Interessenskonflikte, Zeitaufwand und kollektive Eignung. Erfahrung erfordert praktische und theoretische Kenntnisse, die Geschäftsleiter für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigen. Die Anforderungen bezüglich der Erfahrung sind umso höher, je komplexer die Aufgaben sind und je größer das Institut ist. Der Leumund ist gegeben, wenn es keine gegenteiligen Hinweise gibt und auch sonst kein Grund zum Zweifeln besteht. Die Unvoreingenommenheit erfordert, dass Geschäftsleiter frei von Interessenkonflikten in der Lage sein müssen, selbst fundierte, objektive und unabhängige Entscheidungen zu treffen. Weiterhin müssen sie in der Lage sein, in quantitativer und qualitativer Hinsicht genug Zeit aufzuwenden, um ihre Leitungsaufgaben zu erfüllen. Zuletzt muss jedes Mitglied zur kollektiven Eignung der Geschäftsleitung beitragen, indem es durch bestimmte Wissensgebiete, Kenntnisse oder Erfahrungen die Geschäftsleitung ergänzt. Alle diese Anforderungen sind der Verwaltungspraxis der BaFin nicht fremd. Die Anforderungen der EZB gehen nicht über die Leitlinien von ESMA und EBA hinaus. In ihrem Newsletter vom 15. August 2018 weist die EZB darauf hin, dass die Maßnahmen der Banken zur Feststellung und laufenden Überprüfung der Eignung ihrer Geschäftsleiter noch verbesserungswürdig sind.

In Deutschland sind Banken durch die BaFin bereits stark reguliert. Die Leitlinien der EBA und ESMA ziehen bezüglich der Geschäftsleitereignung keine Verschärfung der Aufsichtspraxis der BaFin nach sich. Auch für die von der EZB beaufsichtigten deutschen Institute ergibt sich durch den Leitfaden der EZB keine Verschärfung. Eine Grundorientierung an dem Merkblatt der BaFin empfiehlt sich für alle deutschen Institute, denn wenn dieser Standard eingehalten wird, ist jedes Institut gut vorbereitet im Verfahren um die Anerkennung eines neuen Geschäftsleiters.